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改革完善金融监管框架 哪种模式更适合中国?

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2016-04-19 07:17:01 来源:第一财经日报 作者:李德尚玉
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  [有一种观点认为中央银行应当成为“超级监管者”。作为最后贷款人,由它来制定宏观审慎政策并负责微观审慎监管,可减轻权责分离带来的道德风险,并起到防范系统性金融风险的作用。]

  构建适合金融市场新格局的金融监管框架,已经成为中国的当务之急。

  2015年发生的股市和汇市波动,将市场的高度联动性和中国金融监管框架的脆弱性暴露无遗。人民币加入SDR货币篮子,中国受到外部不确定性因素冲击的可能性也在大大增加。

  我国“十三五”规划中提出,中国应加强金融宏观审慎管理制度建设,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,有效防范系统性、区域性金融风险。而哪种监管框架模式更适合中国是业内讨论的焦点。

  “中国要想真正抵御外部风险,更深一步,还需改革完善自身金融监管框架。”3月27日,《中国金融风险与稳定报告(CFRSR)2016》(下称《报告》)作者之一、瑞穗证券亚洲公司首席经济学家沈建光在“改革和风险的平衡”研讨会暨《报告》发布会上表示,他倾向中国仿效危机后国际改革最新经验,将“三会”并入中央银行,采取超级中央银行模式。在《报告》中,沈建光将国内监管体系改革的方案、机构调整和其优劣做了全面深入的分析。

  第一财经研究院、国家金融与发展实验室、东航金融联合发布《报告》特设专栏:《危机后宏观审慎和金融监管改革的国际经验》,通过对世界各主要经济体的宏观审慎政策和金融监管框架改革进行梳理和比较,详细介绍各国在2008年金融危机前后宏观审慎政策框架的变化,覆盖的国家有美国、英国、澳大利亚、加拿大、欧盟、法国、德国、瑞士、印度、巴西、墨西哥、俄罗斯、波兰和南非。

  哪种改革模式更适合中国?

  2008年金融危机爆发以后,无论是发达经济体还是新兴市场国家都从监管理念、监管目标、机构设置、监管手段等方面进行大幅度、“无盲区、无缝隙”的金融监管体系改革。《报告》指出,改革措施体现出如下共性:

  (1)防范系统性风险,体现宏观审慎原则。(2)强调全面监管理念,加强微观审慎。(3)强调国内监管协调,以避免监管重叠和监管真空。(4)认识到在全球化时代以一国之力难以有效应对在全球肆虐的金融风险,加强国际金融监管合作的意愿加强。

  除却这些共性,对于宏观审慎政策框架到底应该由哪个机构来主导还存在一些分歧。有一种观点认为中央银行应当成为“超级监管者”。中央银行作为最后贷款人,由它来制定宏观审慎政策并负责微观审慎监管,可减轻权责分离带来的道德风险,并起到防范系统性金融风险的作用,相较于其他监管机构,中央银行最有条件成为宏观审慎政策框架的主导者。

  而另一种观点则认为,由中央银行来承担宏观审慎管理职责可能会与货币政策的独立性发生冲突。因此,设立一个超级监管机构来协调各监管主体并承担宏观审慎职责,保持货币政策的独立性,可以更好地实现金融系统和实体经济双重稳定的目标。

  在上述发布会上,《报告》作者之一、中国社科院金融法律与金融监管研究基地副主任郑联盛对我国目前监管存在的问题做出了五方面总结:第一,混业经营趋势和分类监管模式的制度性错配。第二,内部风险的管理和外部、内外风险统筹的问题。第三,中央政府层面监管和地方政府层面监管、上下监管关系的问题。第四,金融创新和旧的监管体系的矛盾,创新和旧体制的问题。第五,这就是常态和危机,常态化危机应对的问题。

  “从改革的重点来看,监管体系的定位、功能、信息系统、异常情况的处置,包括硬件和软件的信息基础设施建设可能都是非常重要的。”郑联盛对改革提出了几点建议:第一,定位方面,一行三会职责是监管职责,而不是发展职责,所以未来定位应该是在监管而不是发展上。第二,功能方面,监管体系的功能完善可能比机构调整更重要。第三,信息系统,统一、交互、开放的信息系统,比部级联席会议可能更加有效果。第四,危机的应对、压力测试等处理异常情况是有帮助的预案。第五,基础设施,比如说数据统计的问题,支付结算未来如何进一步完善,包括市场流动性供给机制、信用利差、定价机制希望都有比较大的改善空间。

  沈建光表示倾向将“三会”并入中央银行,采取超级中央银行模式。虽然其利益牵涉更深,部门调整、人员变动更多,但改革更为彻底,与国际化发展方向更为接近。一旦完成,可以深刻改革以往监管框架的弊端,帮助中央银行获得信息优势,降低最终贷款人的救助成本,并有助于宏观审慎管理的实现。

  各国宏观审慎政策框架改革

  争论尚未有定论,因此各国构建宏观审慎政策框架的方式各有千秋。

  在各发达国家中,美国采用的是设立金融稳定协调委员会协调各监管部门,制定宏观审慎政策的模式。金融稳定协调委员会负责指定系统重要性非银行金融机构和金融市场基础设施机构,由联邦存款保险公司和美联储负责对这些机构进行监管。在这种模式下,美联储较好地保持了其货币政策的独立性。

  英国采用的是由中央银行主导的双峰模式。在改革之后,中央银行集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身,维护金融稳定的职能得到全面强化。由中央银行下属的审慎监管局(PRA)负责银行业和保险业的微观审慎监管。金融行为监管局主要负责PRA监管范围以外的金融机构监管以及金融市场行为监管。

  在欧盟新金融监管框架下,欧洲中央银行负责制定宏观审慎政策,欧洲系统风险委员会负责行使宏观审慎监督的职责。另外,欧洲中央银行被赋予了整个欧洲银行业的微观审慎监管职责,尤其以123家系统性重要银行为重。

  在法国,中央银行下属的审慎监管与纾困局负责对银行业和保险业的微观审慎监管,金融市场管理局负责对证券业的微观审慎监管。两家微观审慎监管主体成立了一家联合委员会负责金融市场的行为监管和消费者权益的保护。宏观审慎政策是由金融稳定顾问委员会制定的。

  德国的金融业微观审慎监管是由单一监管机构负责,中央银行对银行业有微观审慎监管的职责。宏观审慎政策的制定和执行则是由金融委员会负责,中央银行在其中起主导作用。

  瑞士和德国一样,也是由单一监管机构负责对金融业的微观审慎监管。危机后由于银行业在瑞士经济中的重要地位,成立了针对银行业的“大而不倒”宏观审慎管理制度。瑞士中央银行负责针对银行业的宏观审慎政策制定,金融市场监督管理局负责宏观审慎政策执行,联邦委员会(类似于我国的国务院)对“大而不倒”制度的有效性进行评估。

责任编辑:由佳 RF13266
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