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个税改革:徘徊于公平与效率之间

2007年07月05日 14:46 来源: 《财经》杂志网络版 【字体:

  
  公众希望税收能更加公平,而政府更多倾向于效率优先,最终的平衡点取决于双方的博弈。中国的个人所得税改革是向综合税制方向努力,还是实行单一税制?

  【网络版专稿/《财经》杂志记者 王长勇】仅仅间隔18个月,中国个人所得税法再次被修正。6月29日,全国人大常委会通过修法,授权国务院根据需要,可以对储蓄存款利息所得停征或者减征个人所得税。前一次修正,是2005年10月,全国人大常委会将个人所得税费用减除标准,从每月800元提高为1600元。

  民意觉醒

  历来由政府主导的中国税制改革,正在发生微妙变化。公众已不再被动接受政府制定的税收制度,主动参与税改并表达自身利益诉求的意识开始觉醒。

  两次修正,都是在社会各界多年的强烈呼吁下得以实现的。呼吁所向,缘由相近。税法中相关规定显失公平。如工薪所得每月800元的费用扣除标准,丝毫未考虑纳税人付出和家庭负担的不同。而对储蓄存款按比例征收利息税,则完全背离了税收“量能负担”的公平原则,仅将其作为筹集财政收入的工具。

  两次修法的结果,是个人所得税税负降低。利息税停征或减征有待国务院决定,也许不能指望利息税完全免征,但调低利息税税率值得期待。

  中国还没有完备的公共选择机制,对于公众非正式的意愿表达,政府给与了积极的回应。但审视修法结果不难看出,它仅对政府与纳税人间的利益分配作了微调,公众期望的更加公平的税收机制尚未建立。

  效率与公平的对垒

  目前,中国个人所得税实行分类、分率的征收制度。个人所得分11类,每一类的税率也不同,如工资、薪金所得适用超额累进税率,税率为5%至45%共九级。稿酬、劳务报酬、利息、股息、红利、财产租赁等所得适用比例税率,税率为20%。

  超额累进税率对收入分配有一定调节作用,但征收以个人为单位,使调节功能大打折扣。按比例税率征收则毫无调节功能。以简单、高效、实用主义为导向,充分体现了效率原则,但公平性被大大弱化。

  2003年,中国开始新一轮税制改革,提出要“改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制。”作为个人所得税的两种模式选择,综合征收是实现“量能负担”的前提,有利于税收调节收入分配功能的发挥,而分类征收则有利于效率。社会公众希望税收能更加公平,而政府更倾向选择有利于税制效率的模式。

  考察综合征收及公平性,美国的个人所得税模式非常典型。其特点是以家庭为单位综合征收,将公平作为首要原则。除对各种所得进行综合征收,实行超额累进税率外,有不同的税前扣除,扣除充分考虑了取得收入花费的成本和代价,如交通费、培训费、医疗费等,还考虑了家庭的不同情况,如家庭结构、婚姻状况、子女人数和赡养人口等。

  单一还是综合?

  个人所得税如何综合征收,如何体现公平,美国有现成的方案。然而,面对前来学习的中国政府官员,美国同行却劝告说,“千万不要学习美国的模式”。

  美国国内收入署是负责征收联邦所得税的机构, 使用约480种纳税申报表,出版28种说明表。又用几千页的篇幅来解释这些表格。国内收入署每年向纳税人发放的80亿页表格和指导说明,首尾相连可以绕地球28圈。“税法已经变得除税务专家以外,其他人几乎不可理解。”美国参议院财经委员会前主席Daniel Patrick Moynihan说。

  一些经济学家也反对中国个人所得税制度学习美国的模式,掉进繁琐复杂的泥潭难以自拔。钱颖一、麦金农等中外学者认为,中国的个人所得税制度没有美国那样沉重的历史包袱,中国的改革可以更多借鉴单一税的思路。单一税由美国斯坦福大学研究员霍尔(Robert E.Hall)和拉布什卡(Alvin Rabushka)提出,具有单一税率、消费税基和整洁税基三大特征,体现降低税率、扩大税基、简化征管的思想,基本原则是向效率倾斜。

  2001年,俄罗斯开始实行单一税制,取消了个人所得税原有的12%、20%、30%三档累进税率,对居民纳税人的绝大部分收入实行13%的单一税率。爱沙尼亚、拉脱维亚、格鲁尼亚、罗马尼亚、立陶宛等中东欧国家先后实施了具有单一税性质的改革。香港地区的税制也具有单一税的特点。

  1984年,美国财政部曾考虑过单一税改革建议,并引发了一场税收公平与效率的争论,但建议最终未被政府采纳。美国总统布什也对单一税情有独钟。为简化税收体系,布什政府成立了总统税制改革顾问小组,2005年,小组出台了《美国税法改革报告》,这一税改方案通过一系列措施简化税制,如减少或取消各种税收优惠、扣除、免税和特殊税率等。

  中国人民大学财金学院教授朱青认为,税法的公平和效率是“鱼与熊掌”,税制的设计总是要在偏重公平或效率之间作出权衡,因此,税改应努力找到两者的平衡点。美国本轮税改将价值天平向效率、简便倾斜,这也是美国现行税法过于复杂所迫。然而,促进税制公平应是税法的首要原则。“税法的复杂化是税收民主与公平的代价。”

  “我一直支持中国实行综合个人所得税。”香港中文大学校长刘遵义认为,综合个人所得税对个人来说是一个公平的税种,考虑了个人所有来源的收入,如果需要,它可以是累进的,以实现再分配目标,而且,在许多国家,它是政府收入增量中最重要的部分。

  刘遵义建议,中国在引入新型的综合个人所得税制时,可以吸收其他国家现行制度中的优点,并摈弃那些已被证实的短处。“它能够避免重复其他国家犯的错误,这些错误一旦被实施,会变得相当难以纠正,原因在于这些‘错误’创造的既得利益者们的潜在反对。“

  目前,世界各国的税制改革总趋势是由复杂趋向简单。世界大国中,俄罗斯的单一税制度效率优势明显,美国的综合税制充分体现了公平。两国的烦恼也不同,俄罗斯个人收入差距逐步扩大,单一税因难以调节收入分配受到质疑和批评。美国综合税制繁琐和复杂,也让政府和纳税人深感头痛。

  单一税方案不仅仅打动了布什总统,也让众多中国政府官员怦然心动。2003年10月,受财政部、国家税务总局的邀请,拉布什卡向中国多位财税官员和学者介绍了单一税思想。

  中国的个人所得税改革,正走到了十字路口,是学习美国向综合税制的方向努力,还是步俄罗斯后尘实行单一税制?综合税制考验政府的能力,单一税制直接挑战坚守公平原则的公众的神经。

  两次修法,仅作了技术性调整,没有实施实质性制度变革。在没有想清楚方向之前,等待和观望也许是上策。

  
  
  

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